海上丝绸之路国家观察：缅甸分析

编者按｜近日，缅甸暴雨洪灾，中国政府已决定向缅甸提供价值1000万元人民币的紧急物资援助。缅甸外长温纳貌伦向中国外长王毅除了表达感谢外，更表示缅方愿与中方共同努力，切实保障缅中大项目合作顺利推进。

缅甸外长话出有因。中国是缅甸的最大投资者，但中国在缅的重大投资项目并非一帆风顺。更值得深思的是，中国在缅一些投资项目所出现的风险要素，在“一带一路”沿途，尤其是海上丝绸之路的很多投资地点，都有不同程度的存在。

由此，探析缅甸的国家投资风险具有典型意义。本文为本公号为读者择取的《海上丝绸之路系列观察》之缅甸风险篇，希望对中国企业赴外投资时，提供宏观认识上的帮助。

文章要点

1、环境保护、原住民搬迁、宗教文化、补偿、民族纠纷、腐败、NGO网络、政局变动，是投资缅甸需要注意的八个要素。

2、缅甸案例暴露的问题及其与中国的关系特征，在“一带一路”沿线尤其是海上丝绸之路国家，都不同程度存在。

3、海外基础设施项目很难随时调整和一走了事，中国把缅甸的投资做稳做好，才能继续朝印度洋、朝南亚方向延伸发展。

文章全文

文/丁学良，哈佛大学博士、深圳大学中国海外利益研究中心资深学术指导

很多中国人觉得东南亚太小，不值得关注。我从1990年代中期开始了解和考察东南亚，走得最多的是缅甸、柬埔寨、老挝、泰国、马来西亚，走得较少的是越南、新加坡等。

我讲的案例集中于中国和缅甸的投资关系，而其中的问题，中国在其它国家的投资也会大部分和频繁地遇到。

下面提到的投资方，既包括产业界也包括政府的下属机构。中国在缅甸的投资遇到的问题很多，引起中方最多关注的有两大案例。一个是在缅甸的伊洛瓦底江的大规模水电站项目，一个是莱比塘的铜矿大项目。

投资缅甸案例

从两个投资案例纠纷说起

在缅甸，伊洛瓦底江是大江，是缅甸人的母亲河。她在缅甸北部有两条支流，梅开江和曼丽开江，这两条江流到南部三角洲，最后流入印度洋。对沿岸的老百姓特别是克钦民族，伊洛瓦底江具有重要的文化传统价值包括宗教意义。

中国在伊洛瓦底江建立大坝和水电站，好处是能提供再生水电资源，调节水力速度，在旺季和淡季进行平衡。

从2010年开建的第一期工程，是中缅交界处的大坝。缅甸国内批评这个项目的声音集中在三个方面：

第一是牵涉到移民。伊洛瓦底江第一期工程估计至少有1.2万名居民要迁走，但当地老百姓不太愿意走。这里面又牵涉到克钦族几代人与联邦政府和军队（也就是他们国家的中央权力系统）的冲突。

一个广为流传的阴谋论说，建大坝是缅甸中央政府欲彻底摧毁克钦民族根基的核心部分。双方武装冲突了几十年，联邦政府和军队也没有完全取胜，就用大规模移民的方式摧毁克钦族的家园。因为如果计划完成了，被水库淹没的区域面积达到近300平方英里。

第二是牵涉到生态和安全。缅甸跟中国的云贵高原属于类似的地质状况，批评方觉得在这个地区建这么大的水电站，会诱发更多难以预测的情况，造成很大的安全隐患。设计的高达152米的大坝在所在国的上游，万一发生地震，引起溃坝，对下游的影响非常大，洪水会一泄而下。而当地的民房等等的建筑物既低矮又结构脆弱，根本经不起大水冲击。

第三是利益分配。建这个水坝，有电了，究竟谁得益？二战结束时，缅甸是东南亚所有国家中经济发展、社会发展指标最好的。我1990年代中期去，缅甸的落后已经远远超过了我的想象。

那时缅甸太缺乏电力。第一大城市是仰光，第二是曼德勒。太阳下山后，这两大城市一片漆黑，除非是颇具规模的商家、重要机构有自家的发电机。连首都的绝大部分地区也没电，这让我很震撼。当地华侨对我讲了一句戏言：“缅甸没电，名副其实。”

这个状况一直到2009年也就是上述水电工程开建之前，也没有大的改善。

这个水电站，反对方讲，虽然建成以后有很大的发电量，但为什么要把90%的电力输到中国去呢，为什么不把大部分留在本国用?

在中国和缅甸之间签协议时，缅甸是军政府执政。两年后，缅甸军政府开始慢慢地走向军人转业成文官的政治改革，并且有分寸地放松对反对党和民间势力的控制。

虽然缅甸的政治改革深度究竟怎样，国内外有很大争议，但现任的缅甸总统去年说，因为国内的反对声音太大，没办法，只好暂时中止这个水电站大项目。

这个项目中方第一期总投资是36亿美元，前期就已经花了几亿美元。现在暂停了，以后的各种各样麻烦还会发生。

千万不要忽视上述的阴谋论可能引发的后续严重冲突。这个项目牵涉到63个村子，都不是他们国家占多数的缅族。我们眼下目击的在缅甸北部，联邦政府军和果敢族地方武装的血腥战斗，在大水电工程的区域以前发生过，以后会打到什么地步，谁也不能断言。

我们去考察时了解到，中方投资机构说，我们让这63个村都移民走，并不是没给赔偿，我们每家每户按照土地赔偿。

我们又去问缅方的村民，他们说：是给了赔偿，但赔偿的钱，很多给当时的缅方军政府官员截留贪污掉了，到迁移户家中的只有一点点。我们被迫搬家，以后世世代代生存的老路子就没了。最受不了的是，这水库淹没的是我们祖先生存的地方，把我们的母亲河截断了。

2014年，中方不断给缅方施加压力。现在有点进展，中国又多追加了一些钱，多给了一些补偿。这钱不是交给军政府官员，而是落实到拆迁户身上，这个办法好多了。

第二个大案例是莱比塘的铜矿，是中国一个叫万宝矿业的公司跟缅甸的铜业有限公司合作的。这是早先在军政府当政期间签订的主要项目之一。2014年以前，这个铜矿就发生过好几次摩擦。

最大的一次摩擦在2014年12月31日，当地村民包围了施工的推土机，坐在那里不走。中方觉得是群体事件，向缅方求援。缅方出动了穿着制服的警察，打起来了，死了一个农民，产生了比较严重的后果。

这件事情被报道后，造成了很大反响。双方要找一个中立方来调解这个事情，当时请昂山素季带了一个考察团，要把这个事情搞清楚。幸好昂山素季很公正，不是一个偏激的人，她考察完后说，这个项目还是应该合作，但要把环保和拆迁这两件事情按照国际标准做好。

考察团强调，第一，拆迁的经济补偿要给到位，不能给一点点，也不能给缅方的官员贪污掉。第二，环境评估要请中立机构，应该让有信誉的国际组织，包括NGO参与，不能让投资方自己来做。在这两个新的严格条件下，这个项目应该做下去。

我看了报告摘要，觉得这个报告还是比较公平、中立的。它会对缅甸以后的发展项目怎么改进、如何解决和外资方的纠纷，起示范作用。

投资提示

中国投资者要考虑九大要素

这两个案例提醒我们，中国投资海外的大项目，至少要先留意八个要素：

第一，牵涉到环境和生态的保护。第二，牵涉到原住民的拆迁、搬迁。第三，牵涉到宗教文化传统。比如说克钦族人想到会有很多寺庙、祖坟被淹掉，就动感情，发怒。第四，牵涉到投资方给赔偿能不能到位，够不够量。拆迁户原来的生计没了，要考虑他们再就业的安排。

而更复杂深层的要素是：第五，牵涉到长期积累下来的民族纠纷乃至武装冲突。第六，双向贪污腐败的一些诱因。中方给对方的补偿款被中间环节贪污掉不少。第七，被投资国的NGO和国际NGO大网络联手，能把事情做得非常有影响，使投资者穷于应付。第八，牵涉到被投资国的政治生态演变、政局的突然异动。

我们去缅甸和他们讨论时，无论是缅甸的商界、传媒界、政治活跃分子，甚至比较亲政府的人都说，缅甸之所以在前几年开始重要的政治改革，就是为了突破发达国家对他们的制裁。要结束发达国家对他们的制裁，才能在几个大的国际力量之间取得平衡。

我到蒙古考察过两次，在中国周边的几个国家里，蒙古大概是最典型的国家之一。他们近期制定的对外投资法好多限制性条款，中国一定要细细考量出化解之道。

在中国“一带一路”沿途，尤其是海上丝绸之路的很多投资地点，在缅甸案例中造成麻烦的八个要素，都不同程度地存在。

还要加上第九个要素，恐怖主义的威胁。

这在缅甸案例中还不突出，但在中国投资重点的好几个国家里非常重要。缅甸有民族武装，在上述大水电项目争端中，已经用雷管炸死过一个中国工人。

中国在缅甸建输油管，蔓延上千公里，要使用很多年。如果跟沿途的民族和社区关系搞不好，也不能排斥他们会采取激进的方法。这类危险，将来可能非常突出。

更大更深的背景含义

这九个要素后面，还有更大更深的背景含义，提醒我们重视。

第一，千万不要忘记，缅甸这个国家是全球人均收入最低的国家之一，很容易让投资方形成一个认识：这个地方那么穷，他们一定对外来投资求之不得，而且投一点点钱就会有很大收益。在富裕国家投几亿美元不算是大事，而在人均收入最低之列的国家，就感觉是天上掉下来一个大元宝。

第二，自1980年代后期，因为缅甸是军政府独裁，被许多国家和国际组织制裁了很多年，特别封闭。中国似乎是唯一愿意和能够进入这个封闭国家的大国（仅次于中国的是泰国）。这个地方别国的公司不好去、不敢去，中国去得了，敢进去，几乎没有竞争对手。

第三，缅甸就在中国旁边，中国的投资者可能会有一个很安全的感觉，两边交通便捷，万一出大事，也比较方便处理和化解。

这三个背景性的要素，对中国的投资方极有诱惑力。很客观地讲，在“一带一路”尤其海上丝绸之路沿途的好几个国家，也具有缅甸和中国关系的一些特征。

把缅甸案例当作实验室

从缅甸的案例看这些国家，能给中国投资的各方各界提供非常重要的实验室。既然缅甸是那样贫困，那样被制裁过，同时又紧挨中国，历史上又和中国有长期的比较友好的关系，如果中国在缅甸的那些大项目能找到可持续的方式做下去、产生好的综合效益，那么在其他更遥远的国家，要把那些大项目做好，可能避免摔跟头。

还必须提一个很重要的问题。这些来自中国的大手笔投资，绝大多数是由公营机构包括国企来做的。而在更发达的经济体，西方的、东方的包括日本和韩国、中国台湾和中国香港，基本上都是以民营经济来做这些海外投资，政府做的主要是援助，也就是非营利性质的项目。

现在我们中国内地的民营经济规模已经很大了，但是，走出去的最重要的力量却是国有企业，我对这一点非常疑虑。国企在国内做项目办事的很多方式，在海外的大环境里和完全不同的规则体系下，以往积累的操作方法和技巧不少变成负资产，导致他们多付代价、多走弯路。

海外的基础设施项目不是可以随时调整的，即便发生两方之间的冲突，也难以一走了事。现在，中国就无法放弃在缅甸已经建成的输油管道和附属设施，做过的投资太大了。我们去考察时，在缅甸的海岸边几个地方，沿途的公路桥梁都是中国投资的。

历史上，缅甸和中国关系大体不错，但近几十年里，在缅甸也发生过严重的排华事件，缅甸老百姓对中国新近过去的大量非法移民相当敌视。

我到缅甸考察时，经常遇到一些中国过去的非法移民，有些在中国境内犯过法，甚至牵涉到人命案子。他们中的一些人在缅甸过得很潇洒，继续做非法的事。这类作为，也容易对中缅之间的民间关系造成潜在的摩擦，甚至诱发暴力冲突。

我非常希望中国能把在缅甸的事情做稳办好。这对中国的中长期海外经营的意义太重大了，原因不仅仅是缅甸的资源丰富，更因为它可以为中国企业走出去、拓展提供宝贵经验。

中国把在缅甸的事情做稳做好，才能继续朝印度洋、朝南亚方向延伸发展。

来源：原载于《南方周末》，有删节。

作者简介

丁学良，深圳大学中国海外利益研究中心资深学术指导，哈佛大学博士、香港科技大学教授。曾任澳大利亚国立大学（ANU）亚太研究院研究员、卡内基基金会高级研究员。

机构简介

深圳大学中国海外利益研究中心主要聚焦于当前中国发展所面临的海外投资和国际关系问题，特别是中国在周边地区及亚非地区的海外利益，是顺应深圳大学建设有特色、多科性、国际化的研究型大学的办学宗旨，集人才培养、科学研究和国际学术交流于一体的研究教学机构。

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