海上丝绸之路国家观察:阿富汗分析

9月3日,在纪念中国人民抗战胜利暨世界反法西斯战争胜利70周年阅兵式上,17个外国方队和代表队吸引了世界的注意,其背后代表的双边关系含义丰富,而在6个外国代表队中,阿富汗就是其中之一。

阿富汗
阿富汗是中国向西开放的重要能源和贸易通道,是“丝绸之路”经济带上南亚与中亚、西亚连接的重要枢纽。虽然目前中阿贸易处于较低水平,但中国与阿富汗周边邻国贸易往来频繁,且中国在阿富汗亦有大量矿业投资。

阿富汗矿藏资源较为丰富,同时未得到充分开发,2014年以后,阿富汗经济发展进入“十年转型期”。阿富汗总统表示愿意同中方加强在油气、矿产、基础设施建设、民生等领域合作。可以预见,未来中国更多是以经济和多边合作的方式为主来介入阿富汗问题。

本文为《海上丝绸之路系列观察》之阿富汗篇,希望对中国企业赴阿投资时,提供宏观认识上的帮助。

文章要点

1、阿富汗腐败问题短期内难改善,但爆发民族冲突和国家分裂的可能性已大大降低。

2、未来很长时间内,阿富汗仍将是世界上最贫困的国家之一,发展依然要依靠大量外援。

3、“丝绸之路”经济带建设对促进阿中合作和地区互联互通具有重要意义,阿方愿意加强双方油气、矿产、基础设施建设、民生等领域合作。

阿富汗军队

文章正文

文/李敏

“9·11事件”后,塔利班政权在美国军事打击下垮台。在联合国主导下,阿富汗启动战后重建“波恩进程”,建立一个民主的、表达各政治派别和各民族意志的政府是阿富汗重建的重要目标。

迄今为止,阿富汗的政治民主化进程还存在诸多问题,但不可否认,其政治重建还是取得了显著成果。

政治重建有成果,腐败低效难改观

2014年以来阿富汗的政治发展具有以下特点。

第一,阿富汗政府和现行政治体制获得了广大民众的支持,政治民主化进程将进一步推进。从2004年1月阿富汗颁布新宪法,同年10月卡尔扎伊当选阿首任民选总统算起,至今阿富汗经过了三次总统大选和各级议会选举。

虽然每次选举都饱受各种争议,但是,阿富汗毕竟实现了权力的和平交接。2014年9月29日,阿富汗举行新总统就职典礼,加尼宣誓就任阿富汗总统,阿卜杜拉宣誓就任新设立的政府长官一职。执政长达14年之久的卡尔扎伊卸任,阿富汗开启全新的加尼时代。

虽然阿富汗的政治重建过程中存在着诸如腐败泛滥、族群政治严重、政党政治不成熟等问题,但是现行的政治体制已获得了阿富汗广大民众以及除了塔利班等极端组织外的所有政治派别的认同。2014年阿富汗首轮大选有超过700万选民参与,投票率达58%,其中35%为女性选民。

第二,在现行民主政治构架和相对和平的安全环境下,非普什图集团与普什图集团在政府权力分配中基本保持平衡,阿富汗民族关系较为缓和。阿富汗是一个多民族国家,由于长期饱受战乱之苦以及几乎每个族群都在周边国家有大量分布等因素,阿民族关系十分复杂。

长期以来,作为第一大族群的普什图人在阿政治经济文化方面都占据着主导地位。塔利班政权执政期间,对非普什图民族实行高压甚至民族清洗政策,形成了普什图人的塔利班政权与非普什图人的北方联盟对峙的局面。

塔利班政权被推翻后,非普什图集团的势力上升。在阿富汗现行的政治构架和政治实践中,非普什图集团与普什图集团的权力分配基本保持了平衡。

以2014年新上任的加尼政府构成来看,普什图人加尼任总统,塔吉克人阿卜杜拉任政府长官,乌兹别克人杜斯塔姆和哈扎拉人达尼什分别担任第一、二副总统。

虽然阿富汗民族国家的整合仍然有很长的路要走,但爆发民族冲突和国家分裂的可能性已大大降低。

第三,腐败泛滥,效率低下,政府治理能力低下的问题很难在短期内得到改善。“透明国际”发布的2012年度全球腐败报告显示,阿富汗政府清廉指数在 176个国家和地区中排名倒数第一。

加尼新政府上台后的工作着力点就是提高政府效率,打击腐败。一项调查显示,普通阿富汗人认为腐败是继安全问题之后的最大问题。上台伊始,加尼就下令重新调查卡尔扎伊政府时期陷于停滞的喀布尔银行丑闻案。

但由于阿富汗人口素质总体低下,目前有 700 万文盲,文盲率高达 23%以上,高素质的公职人员队伍很难在短期内建立。同时,阿富汗一些根深蒂固的社会文化与习俗也影响了现代化国家机构的有效运转。

第四,政府内部的派别斗争剧烈,但阿现政府分裂的可能性很小。目前,对阿富汗政治的担忧主要是,新设的政府长官一职可能引发与总统的权力之争。根据加尼和阿卜杜拉达成的权力分享协议,阿富汗国民议会将在两年内修改宪法,讨论设置政府总理职位,总理将服务于总统。

在宪法修改前,政府设立政府长官一职,作为政府部长会议主席,将发挥总理作用,而内阁依旧由总统领导;在本次选举中得票率居第二的候选人有权任命政府长官人选;总统和政府长官在安全、经济、独立机构领域以及国家安全委员会内有同等话语权。

长远看来,这种总统一元制向二元制政治结构的变化也并不一定导向坏的方面。从目前形势看,因为阿富汗政府需要对付共同的威胁——塔利班,加之美国等重要援助国在其中的调解斡旋,未来阿富汗政局发生大规模分裂或动荡的可能性很小。

谈到当前阿富汗政府中各派势力的争斗,加尼总统做了一个形象比喻,“一条船上的两个人,一个想要凿沉船,……但问题是不存在两条船”。

经济将低速增长,自立自足难度大

自2013年以来,阿富汗的经济形势较为严峻。

由于2014年大选久拖不决造成的政治不确定性,非农领域、特别是服务与建筑业的增长明显受挫。2013年,阿富汗新注册登记的公司数目大幅下降,创5年来的新低。2014年上半年国内外投资进一步下滑,新注册的公司数目只达到了上年同期的一半。

继 2013年阿富汗尼对美元和欧元大幅贬值后,2014年上半年阿富汗尼汇率持续走低。考虑到未来国际援助和外国军队消费的减少,与之相关的外汇流入将减少,不排除阿富汗尼继续贬值的可能。

2014年以来,阿富汗粮食和能源价格飞涨。当前阿富汗的经济形势不容乐观,所幸国际社会对阿富汗的援助承诺持续有力,目前外援约占阿富汗GDP的50%,未来阿富汗经济陷入崩溃的可能性很小。

2003~2012年阿富汗经济年均增速保持在9.4%的水平,这主要得益于大规模基础设施建设领域的投资和外国人员的庞大消费拉动。2014年后,随着大批外国部队的撤离及与之相关的投资消费的必然锐减,阿富汗经济很难再保持高速增长。

世行预计,即便阿富汗出现相对稳定的安全环境,农业、采矿业等重要部门保持强劲增长势头,2015~2016年阿富汗经济增速也只能达到大约5%的水平。

农业是阿富汗最重要的产业部类,占到了GDP的1/4,同时农业还与食品、饮料加工、运输和零售业密切相关,但阿富汗农业靠天吃饭现象严重,没有基本的灌溉系统,农产品的仓储、加工、销售等配套服务体系也严重欠缺,这极大限制了阿富汗农产品的出口能力。

尽管阿富汗铜矿、铁矿、油气资源丰富,但采矿业目前只占GDP的很小份额。阿采矿业的发展取决于相关法律制度的规范和基础设施建设的投入。由于出口产品单一,主要以地毯和干果为主,阿富汗对外贸易严重逆差的问题将长期存在。

未来阿富汗经济自立自足的希望在于利用其自身作为中亚、南亚、西亚连接枢纽的地缘优势,发展转口贸易以及有效开发矿产资源。但受制于与周边国家错综复杂的关系,阿富汗依靠地区国家间合作来促进自身经济发展的前景并不明朗。

2014年后阿富汗经济发展将进入所谓的“十年转型期”。阿富汗要实现经济自主和可持续性增长,必须改变严重依赖外援、基础设施投资等拉动经济增长的方式,深化财政、金融、税收等领域的经济体制改革,提高政府治理能力,加强各大产业发展,扩大对外贸易以及建立健全相关法制等。

但对于资源贫乏,经济社会落后的阿富汗来说,用10年时间实现经济自主的前景并不乐观。未来很长一段时期内,阿富汗仍将是世界上最贫困的国家之一,发展依然要依靠大量外援。

中阿关系前景

长期以来,中国在阿富汗并没有什么特殊利益。但中阿两国作为邻国,在安全问题上有重大关联。

阿富汗局势与中国防范和打击“三股势力”特别是“东伊运”等恐怖组织有密切关系。除了传统的“三股势力”威胁外,阿富汗局势动荡还给周边国家带来了跨国犯罪和毒品等非传统安全问题。

阿富汗局势对于中国的经济外交战略也具有重要意义。阿富汗是中国向西开放的重要能源和贸易通道,是“丝绸之路”经济带上南亚与中亚、西亚连接的重要枢纽。阿富汗的安全与稳定直接关乎与中国具有重要战略关联的巴基斯坦和中亚国家的安全与稳定。

阿富汗问题的处理还关系到上海合作组织的有效性以及中国的国际影响力。此外,中国在阿富汗有大量的投资,如艾纳克铜矿和阿姆河盆地油气项目等,如何保护在阿富汗的海外投资以及中国公民的安全将是中国必须考虑的问题。

与此同时,国际社会和阿富汗都希望中国在2014年后的阿富汗扮演更重要的角色。自2001年以来,中国对阿富汗的政策更多是经济接触,军事安全合作相当有限。中国积极参与阿富汗的重建,支持国际社会对阿的帮助,但又避免直接军事卷入阿富汗。

中国在阿富汗问题上保持着一种谨慎低调的态度。中国拒绝了美国希望借道瓦罕走廊运输战争物资的要求。中国对阿富汗的援助投入也很低。

根据阿富汗财政部 2009年的出版物,2002~2013年中国承诺的官方发展援助仅 1.97亿美元,是阿富汗的第23大援助国。与之相比,印度的承诺援助额达12亿美元,是阿富汗的第8大援助国。

2014年加尼总统就任后把中国作为其正式访问的第一个国家,表明阿富汗已把中国视为一个对阿政治经济重建与转型具有重要意义的国家。中国作为阿富汗的重要邻国,其庞大的经济实力和日益上升的国际影响力,自然成为阿富汗发展与周边国家关系的首要选择之一。

除了希望中国加大对阿富汗的投资与援助外,有分析认为,加尼出访中国的首要目标就是想利用中国对巴基斯坦施压,以使塔利班回到谈判桌。

此外,阿富汗希望发挥地缘优势,加快自身资源开发和基础设施建设,而这与中国提出的“丝绸之路”经济带的建设构想具有很强的一致性。

加尼总统表示,“丝绸之路”经济带建设对促进阿中合作和地区互联互通具有重要意义,阿方愿意积极参与,加强双方油气、矿产、基础设施建设、民生等领域合作。

对中国而言,阿富汗问题是一个牵涉众多国家利益纠葛的国际性问题,它涉及中国与伊斯兰世界的关系、中巴关系、中国与中亚国家关系,以及对恐怖主义袭击转向中国的担忧等。

此外,阿富汗局势虽然与中国的周边安全、经济发展和外交战略有着重要的关联性,但即便阿富汗动乱给地区安全造成危害,其对中国的影响也将是间接的,更多可能是通过影响巴基斯坦、中亚而间接影响到中国。

更重要的是,中国在阿富汗并不谋求特殊利益,也不营造势力范围。中国本身对于阿富汗事务的影响力也相当有限。因此,面对2014年北约撤军后阿富汗将出现的所谓“安全真空”,中国显然没必要也不会去“填补真空”.

根据近年来中国与阿富汗的关系往来,未来中国的阿富汗政策会较2014年以前更为积极主动,更多是以经济和多边合作的方式为主来介入阿富汗问题。

关于2014年后阿富汗的安全以及可能造成的地区恐怖主义泛滥,中国极有可能通过上合组织这一重要的地区合作机制来积极应对。

同时,中国作为联合国安理会常任理事国和众多国际组织的重要成员国,也会在其他国际多边层面参与和支持阿富汗的和平与发展,为推动和促进国际社会帮助阿富汗重建发挥积极作用。

中国可能更希望利用一种自己所主导的区域经济合作方式,如“新丝绸之路”经济带构想来惠及阿富汗的经济社会发展。与此同时,中阿双边关系也将不断提升,经贸合作、人员交流,以及中国对阿富汗的经济援助都会较 2014 年以前有大幅增加。

(作者系云南社会科学院南亚研究所副研究员,来源:《现代国际关系》,有删节)

机构简介

云南省社会科学院南亚研究所,2000年正式成立。主要从事中国(云南)与南亚国家之间以经济合作为主线的各项研究,是中国云南开展南亚问题研究的专业科研机构,也是云南与南亚国家开展学术交流和信息交流的中心,与国内外南亚学界和有关部门保持着广泛的联系。

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